حیدر مستخدمین‌حسینی*
طرح‌های اقتصادی در بخش زیربنایی مانند طرح ساخت نیروگاه‌های تولید برق، پل‌ها، جاده‌ها، بنادر و غیره عمدتا توسط بخش دولتی انجام میشود. با این حال در کشورهای در حال توسعه دولت با مشارکت بخش خصوصی در این موارد هم بر توان بخش خصوصی خود می‌افزاید و هم از بار مالی بر عهده خود می‌کاهد. یکی از راه‌های مشارکت دولت و بخش خصوصی در طرح‌های اقتصادی زیربنایی قرارداد احداث، بهرهبرداری و انتقال است.
قراردادهای ساخت، بهرهبرداری و انتقال (BOT) از جمله مهم‌ترین قراردادهای مشترک بخش خصوصی و دولتی است و تنظیم مفاد آن نیاز به آشنایی به قوانین تجاری، صنعتی و سرمایه‌گذاری داخلی و بین‌المللی دارد. تقریبا هیچ پروژه BOT را نمی‌توان یافت که بدون یاری گرفتن از مشاوران حقوقی و وکیل تنظیم قراردادها، اقدام به عقد قرارداد و انجام پروژه کرده باشد. به کارگیری پروژه‌های BOT در سطح جهان تاریخچه کوتاهی داشته و بیش از دو دهه از به ثمر رسیدن آن نمی‌گذرد. از جمله مزایای این روش کاهش مشکلات عدیده دولت در زمینه استقراض خارجی، پذیرش ریسک پروژه‌ها، پایین بودن کارایی طرح‌ها و… است. انتقال تکنولوژی به کشور و توسعه زیربنایی از شاخصه‌های اصلی روش BOT محسوب میشود. در نهایت درک صحیح این روش از طرف دولت و شرکت‌های دولتی (کارفرما) و استفاده از آن در شرایط مناسب پیش‌نیاز اصلی جهت موفقیت به حساب می‌آید.
مزایای بالقوه استفاده از رویکرد BOT در پروژه‌های زیرساختی برای دولت میزبان عبارتند از: استفاده از توان مالی بخش خصوصی برای ایجاد منابع جدید سرمایه است که باعث کاهش استقراض، کاهش هزینه مستقیم از بودجه و افزایش اعتبار دولت میزبان خواهد شد؛ سرعت بخشیدن به پیشبرد پروژه به جای انتظار و رقابت سخت برای استفاده از فرصت‌های نادر جهت بهرهبرداری از منابع دولتی؛ استفاده از سرمایه ابتکار و دانش فنی بخش خصوصی برای کاهش قیمت هزینه ساخت، کوتاه کردن برنامه‌های زمان‌بندی و افزایش بهره‌وری فرآیند بهرهبرداری؛ تخصیص ریسک‌های پروژه و بار انتقال جوانب اجرایی پروژه از دولت به بخش خصوصی در BOT، بخش خصوصی در قبال بهرهبرداری، تعمیر و نگهداری و محصول خروجی پروژه برای دوره‌ای معین ممکن است.
این انتقال ریسک برای کارهای اجرایی عادی با اعطای مسوولیت و برای تجهیزات با دریافت ضمانتنامه آنها تا پایان دوره امتیاز انجام میشود؛ تضمین بررسی دقیق طرح و تصویب امکان‌سنجی پروژه، به دلیل مشارکت بانیان پروژه خصوصی و وام‌دهندگان با تجربه در پروژه؛ انتقال تکنولوژی آموزش کارکنان محلی و توسعه بازارهای سرمایه داخلی؛ حفظ کنترل استراتژیک دولت، برخلاف خصوصی‌سازی کامل با انتقال مالکیت پروژه در انتهای دوره قرارداد به بخش دولتی؛ ایجاد فرصتی مناسب برای الگوبرداری یا راه‌اندازی بازده پروژه‌های مشابه دولتی و ایجاد فرصت‌هایی برای افزایش توان مدیریتی دولتی در پروژه‌های زیرساختی.
اما روش BOT چه معایبی دارد؟ نرخ بازگشت سرمایه سرمایه‌گذاران و وام‌دهندگان خیلی بیشتر از استقراض است؛ پیچیدگی پروژه‌های BOT از هر دو جنبه مالی و قانونی، نیاز به زمان و توافق و نیز همکاری و پشتیبانی دولت میزبان برای پیشرفت، نیازمند ثبات سیاسی قوانین تعریف‌شده آزادی تبادل ارز و پول رایج و به طور کلی ابزارهای لازم برای سرمایه‌گذاری خارجی؛ به علت پیمان‌های متعدد و مختلف، سازمان‌ها و مراحل درگیر در آن به خصوص مراحل اولیه فرآیندی پیچیده است. اعتماد به درآمدهای پیش‌بینی‌شده در طول قرارداد (این اعتماد، حیاتی‌ترین قسمت اطلاعاتی برای صاحب امتیاز است) برنامه‌ریزی تجاری صاحب امتیاز بر اساس فرض‌های نادرست می‌تواند ویران‌کننده باشد.
از جمله مشکلات و موانع عمده به‌کارگیری BOT در زیرساخت‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
قراردادهای BOT پیچیدگی بسیار زیادی از لحاظ مالی و حقوقی دارند؛ زمان زیادی برای مراحل مذاکره و توسعه پروژه احتیاج است؛ احتیاج به حمایت‌های قوی دولتی در این پروژه‌ها بسیار زیاد است؛ به علت طولانی بودن مدت قرارداد ریسک‌های بسیار زیادی در این نوع پروژه‌ها وجود دارد؛ برای موفقیت پروژه احتیاج به فضای مناسب و با ثبات اقتصادی و سیاسی است؛ برای رسیدن به اهداف مورد نظر در این پروژه‌ها باید قوانین و آیین‌نامه‌های مشخص و تعریف شده موجود باشد؛ هزینه‌هایی در پروژه‌های BOT به وجود می‌آید که گاهی در صورت عدم کنترل آنها جزء معایب این نوع قراردادها به شمار می‌رود از آن جمله می‌توان به هزینه بهره‌گیری از حضور مشاوران فنی، مالی و حقوقی، هزینه‌هایی که گاهی به منظور تعادل هزینه‌ها و درآمدها برای بخش خصوصی بر مصرف‌کنندگان تحمیل میشود. هزینه‌های دوره قرارداد معمولا در این نوع پروژه‌ها بالاتر از قراردادهای تجاری معمولی است زیرا معمولا در این پروژه‌ها مطالعات طرف‌های پــروژه زمان و هزینه زیادی را شامل میشود.
این قرارداد بین دو شرکت از دو کشور امضا میشود که معمولا کشور دوم دارای سطح دانش فنی و تکنولوژی پایین‌تر از طرف اول است. از سوی دیگر کالاهای تولیدی مزبور دارای تقاضای بالایی در کشور طرف دوم است. یکی از شروط اصلی قرارداد تحت لیسانس این است که هر دو شرکت تولید‌کننده باشند.
دیدگاه قوانین داخلی کشورها در قبال قراردادهای BOT را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد:
۱- دسته‌ای از کشورها با وضع قوانین متعدد می‌کوشند تا نحوه استفاده از این روش را با تعیین ضوابط و استانداردهای جزیی ساخت، بهرهبرداری، نظارت و نحوه انتقال را دقیقا مشخص سازند. این دیدگاه در برخی موارد اختلالاتی را در اجرا یا پیشبرد طرح ایجاد کرده است. برای مثال در طرح احداث یک تونل که از طرف دولت آلمان به شرکتی خصوصی واگذار شده بود به خاطر دخالت نمایندگان دولت با مشکل روبه‌رو شد.
۲- برخی کشورها مانند چین، دارای موضعی انعطاف‌پذیر بوده و اجازه آزادی‌عمل برای انجام قراردادهای مختلف و اجرای طرح را به بخش خصوصی داده‌اند. مقررات نظارتی و محدود‌کننده در این کشورها اندک بود؛ قانون گذار تنها به بیان چارچوب‌های کلی این قرارداد پرداخته و تعیین جزئیات را به توافق طرفین واگذار کرده است.
۳- برخی کشورها مانند مجارستان از موضعی بینابین برخوردارند به این معنی که از دادن آزادی وسیع به بخش خصوصی خودداری می‌کنند اما به تعیین ضوابط جزئی نیز نمی‌پردازند. در این شیوه هر چند دولت از تعیین جزئیات می‌پرهیزد اما این به معنای آزادی مطلق بخش خصوصی در انعقاد هرگونه قرارداد و فعالیت جهت اجرای طرح نیست.
روند کلی احداث پروژه‌های آب‌شیرین‌کن سراسر کشور از طریق روش‌های BOT و BOO
در حال حاضر تعداد ۴۴ پروژه ایجاد تاسیسات آب‌شیرین‌کن در شهرهای مختلف استان‌های هرمزگان، خوزستان، قم، مرکزی، خراسان جنوبی، سیستان‌وبلوچستان، اصفهان، بوشهر و… با استفاده از مشارکت بخش خصوصی به روش BOT در حال ساخت یا بهرهبرداری هستند. ظرفیت هر یک از این پروژه‌ها متفاوت است و مجموع ظرفیت تولید اسمی این طرح‌ها ۲۸۰ هزار مترمکعب در شبانه‌روز است. خرید تضمینی آب از بخش خصوصی از سال ۱۳۸۷ آغاز شده است. برای اولین بار در شهر قم، بخش خصوصی با ایجاد تاسیسات آب‌شیرین‌کن و شبکه توزیع، اقدام بـه تولید و توزیع آب در سطح شهر کرد که تجربه موفقی را در این خصوص به دنبال داشت. مردم به صـورت مستقیم از سرمایه‌گذار آب را خریداری می‌کردند و شبکه توزیع جداگانه‌ای جهت توزیع آب شرب تولیدی باکیفیت در شهر احداث شد. با توجه به استقبال و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و محدودیت بودجه‌های دولتی تصمیم بر آن شد که حضور بخش خصوصی جهت ایجاد تاسیسات آب‌شیرین‌کن تقویـت شود. این مهم با دو چالش اساسی روبه‌رو بود؛ اول آنکه هیچ گونه تضمینی برای سرمایه‌گذار وجود نداشت تا پس از انجام سرمایه‌گذاری آب تولیدی خریداری شود و دوم آنکه قیمت‌های خرید و تعرفه آب به صورت تکلیفی بوده و بسیار کمتر از قیمت‌های تمام‌شده بودند.به منظور حل این معضل و به منظور ظرفیت‌سازی برای ایجاد بستری مناسب جهت حضور بخش خصوصی امکان خرید آب از بخش خصوصی در یک ردیف مستقل بودجه‌ای به وجود آمده و امکان پرداخت بهای آب به بخش خصوصی براساس قیمت‌های تمام‌شده آب برای تولید و نه بر اساس تعرفه‌های تکلیفی میسر شد. در گام بعدی اقدام به تهیه قراردادهای تیپ ساخت تملک و بهرهبرداری و ساخت، بهرهبرداری و انتقال جهت خرید تضمینی آب/ پساب کرده و این قراردادها به کلیه شرکت‌های آب و فاضلاب شهری و روستایی کشور ابلاغ شد. برای نسل بعدی این قراردادها در سال ۱۳۹۱ نمونه قراردادهای خرید تضمینی توسط کمیته تخصصی این قراردادها در وزارت نیرو تهیه و ابلاغ شد. با استفاده از ظرفیت‌های پیش‌بینی شده در این تیپ قراردادها و پس از ابلاغ آن، کلیه تاسیسات آب‌شیرین‌کن کشور با حضور بخش خصوصی و به صورت شرکت در مناقصه، ایجاد شد. در سال‌های اولیه تعداد سرمایه‌گذاران فعال در این بخش آنچنان چشمگیر نبود و شرکت‌کنندگان در مناقصات از نظر تعداد ناچیز بودند ولی در حال حاضر، تعداد شرکت‌کنندگان در مناقصات آب‌شیرین‌کن به اندازه‌ای است که در این حوزه، پیش‌ارزیابی شرکت‌کنندگان در مناقصه نیز صورت می‌پذیرد. هم‌اکنون در حدود ۴۲ میلیون مترمکعب آب در سال توسط تاسیسات آب‌شیرین‌کن و با استفاده از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در حال تولید و توزیع بوده و تاسیسات لازم برای تصفیه ۶۱ میلیون مترمکعب در سال نیز در حال ساخت است.روش BOT در ساخت نیروگاه‌های بادی نیز کاربرد دارد. با توجه به اهمیت استراتژیک ساخت نیروگاه‌های بادی در توسعه اقتصادی و اجتماعی کشورها، ساخت و توسعه این نیروگاه‌ها در سطح بین‌المللی مورد توجه قرار گرفته است، به علاوه بسیاری از کشورها با روش فوق مبادرت به ساخت نیروگاه‌ها کرده‌اند. در کشور ما نیز اخیرا این مساله مورد توجه قرار گرفته و از سال ۷۳ عملیات نصب و راه‌اندازی توربین‌های بادی با شدت آغاز شده و تاکنون مجموع کل ظرفیت‌های بادی به بیش از ۱۰۰ مگاوات رسیده است. پروژه‌های نیروگاهی بادی معمولا با ظرفیت‌های پایین به صورت مجتمع‌های بادی احداث می‌شوند که نیاز به هزینه‌های سرمایه‌گذاری کمتری نسبت به نیروگاه‌های بزرگ آبی و حرارتی دارند و زمان ساخت کوتاه‌تر بوده و در این میان از اولویت بالاتری برخوردار هستند. در اجرای یک پروژه زیربنایی همچون ساخت یک نیروگاه بادی ارزیابی اقتصادی و برآورد هزینه‌های مصرفی و درآمد حاصل از آن بر اساس میزان مشارکت سرمایه‌گذاری بخش‌های دولتی و غیردولتی نقش مهمی در واگذاری یا عدم واگذاری آن به بخش خصوصی ایفا می‌کند.
* اقتصاددان و سردبیر مجله انجمن
مدیریت ایران
